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Canarias en la UE: en busca de la “distancia justa”

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CANARIAS ESPIRAL 21 @


Hace veinticinco años, Canarias cambió un traje a medida por otro dentro de la Unión Europea. La cumbre de Maastricht de 1992 acuñó el concepto de “ultraperificidad” para vestir la excepción de nueve territorios ultramarinos de la Unión, entre ellos, el Archipiélago canario. Un año antes, Canarias había renunciado a sus fueros históricos de libertad comercial, bajos impuestos al consumo y exclusión de aduanas, para unirse al club europeo en lo bueno y lo malo, en la salud y la enfermedad. Un cuarto de siglo, y una riada de millones de euros en ayudas después, los indicadores económicos y sociales de Canarias siguen estancados en la mediocridad, o se han agravado en la cola de Europa, como ese 30% de desempleo que, en el caso de los jóvenes, alcanza el 53%.


El estatuto de ultraperificidad es un artefacto jurídico que el Tribunal Europeo de Justicia definió como un Derecho de la “distancia justa”, en una sentencia de diciembre de 2015 que ya es un hito del encaje ultraperiférico, junto al artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.


“Ni demasiado cerca –integración–, ni demasiado lejos –ángulos muertos– del Orden Jurídico europeo”, las regiones alejadas aspiran a desarrollar una “zona habitable” en la que su desarrollo económico y social pueda beneficiarse, al mismo tiempo, de la excepción y de la norma; de las ventajas de pertenecer al club de la UE y de las ventajas de un trato diferenciado.


Los conceptos de “distancia justa” y “zona habitable” vertebran la fundamentación jurídica de la sentencia sobre Mayotte, el último territorio en incorporarse a las RUP.


En síntesis, lo que el Tribunal Europeo viene a decir es que el Consejo, y no la Comisión Europea, puede establecer las condiciones especiales en las que se aplican las normas comunes de la UE en las regiones ultraperiféricas. El Consejo tiene la facultad de decidir cómo se adaptan a las RUP, no solo las disposiciones de los Tratados –Derecho primario–, sino también los reglamentos –Derecho derivado–. El Consejo aprueba, además, las medidas específicas para las RUP en una lista de asuntos que no puede estar limitada por la Comisión y que, en teoría, incluye todas las políticas de la Unión Europea.


En otras palabras: el Tribunal de Justicia eleva la agenda de las RUP a la esfera de decisión ejecutiva de los jefes de Gobierno y de Estado de la UE-27, sacándola del escalón inferior de los funcionarios de la Comisión. Cualquier tema que se aborde en las reuniones del Consejo debe ponderarse desde la óptica de la “distancia justa” y la “zona habitable” de las regiones ultraperiféricas.


La Europa RUP es “ondulada”


La doctrina del Tribunal Europeo se ha incorporado al memorando que las nueve regiones ultramarinas entregaron al presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, el pasado 30 de marzo, durante el IV Foro de las RUP celebrado en Bruselas.


Las RUP buscan pasar al siguiente nivel en las políticas europeas, y que la cláusula de la lejanía se imprima en todas las decisiones, no solo en las políticas agrarias, en las ayudas de Estado y en un par de incentivos fiscales.


“En vez de compensaciones por olvido, o concesiones puntuales”, el consenso de las nueve regiones RUP es “ir hacia el principio de un uso sistemático de las posibilidades del [artículo] 349”, según se indica en la página 8 del Memorando.


Las nociones de “distancia justa” y “zona habitable” son las próximas palabras-fetiche de la visión de la ultraperificidad en una Europa post-Brexit que afrontará en 2020 la aprobación de un nuevo marco financiero sin los fondos de su contribuyente británico, uno de los Estados que aportan más de lo que reciben.


El Memorando representa la “zona habitable” de las RUP en la Unión Europea como un espacio de límites “ondulados”, lo que significa que “ni se han adquirido, ni se han fijado, dependiendo en gran medida, tanto de los impactos de la creciente globalización de los intercambios y de la valoración del potencial de crecimiento de las RUP, pero también, de la evolución de las políticas europeas” –página 8 del Memorando.


La “zona habitable” a la que aspiran las nueve RUP es, en resumen, un paisaje en blanco que los líderes regionales y los Estados miembros con regiones ultraperiféricas pueblan a conveniencia en cada momento.


Si un acuerdo comercial con Ecuador o con Marruecos perjudica a las RUP, se evita a las RUP las molestias de la globalización. Si hay fondos europeos para infraestructuras, internacionalización de las empresas o transición hacia las economías verde y azul, las RUP proclaman su lugar prioritario en el reparto.


Lo mejor de estar dentro de la Unión Europea, y ninguno de los inconvenientes.


La retórica de la lejanía y el aislamiento, que imprimió la base moral y política del estatuto de la ultraperificidad, evoluciona hacia una retórica de la “distancia justa”. Ni dentro ni fuera, sino lo que convenga en cada política específica de la Unión Europea.



Foto de familia del IV Foro de las Regiones Ultraperiféricas de la UE

Foto de familia del IV Foro de las Regiones Ultraperiféricas, celebrado en marzo de 2017 en Bruselas. (Fotografía: Unión Europea, 2017)

¿Cómo le sienta a Canarias el traje de la ultraperificidad? ¿Es el artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que reconoce el hecho diferencial de las Regiones Ultraperiféricas y su derecho a unas medidas singulares, el marco adecuado para el desarrollo de estos territorios lejanos?


Hasta hace poco, hacerse estas preguntas era impensable entre las élites dirigentes de Canarias. Sigue siéndolo, de hecho, para los partidos políticos y para el Gobierno. La ultraperificidad, con todo su aparato de disposiciones, procedimientos, funcionarios, lobbies y fichas financieras, se ha asimilado como la condición natural de Canarias en la política europea.


Aun así, los resultados de este estatuto especial en términos de competitividad, empleo o educación son lo bastante elocuentes como para que empiecen a oírse voces autorizadas que cuestionan el dogma de que a Canarias le ha ido bien dentro de las RUP, y que no hay una opción alternativa para su encaje en el proyecto europeo.


El análisis principal de esta corriente crítica es que una minoría se ha beneficiado de las ayudas a ciertas producciones agrícolas como el plátano o el tomate, o del Régimen Especial de Abastecimiento y el AIEM, el arancel a las importaciones de determinadas materias primas y productos industriales que compiten con la producción local. La mayoría de la población, en cambio, sigue en niveles escandalosos de desempleo, fracaso escolar y pobreza.


La renta por habitante ha pasado del 85% de la media europea en 2001 al 74%, en 2015. El paro juvenil era del 25% en 2000, mientras que hoy es del 53%, el más elevado de la UE a 27 países. La inversión pública en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma se ha reducido, del entorno de los 600 millones de euros en 2000, al entorno de los 450 millones en 2015.


Los críticos de la ultraperificidad


Para Juan Arencibia Rocha, es el momento de evaluar si a Canarias le compensa seguir como una Región Ultraperiférica, o si España debe invocar el artículo 97 del Tratado de Funcionamiento, que prevé el cambio de situación de un territorio RUP que pasa a ser un territorio de ultramar. Hay algún precedente de esta reversión entre las RUP francesas.


“Parece una ironía”–escribía el señor Arencibia Rocha el pasado 11 de enero, en una tribuna en el diario La Provincia– “que nuestras islas, que durante muchos años de los siglos XIX y XX fueron realmente una colonia comercial británica, ahora pudieran ponerse a la cola, junto con el Reino Unido, para volver a recuperar su acervo histórico”.


El mismo experto es un defensor del Protocolo 2, el régimen especial de asociación que España pactó con Bruselas para el caso de Canarias, y que estuvo en vigor hasta 1991. El Protocolo 2 libraba a Canarias del cordón aduanero comunitario y mantenía sus fueros de libertad comercial y bajos impuestos al consumo.


“Para mí” –comenta Juan Arencibia en el mismo artículo– “el mejor reconocimiento que se ha hecho en el siglo XX del papel y protagonismo que nuestras islas han significado y representado para la civilización occidental”.


El debate entre partidarios del Protocolo 2 y de la plena integración de Canarias en la Unión Europea fue intenso en su día, y puede volver a serlo, ahora que la evaluación de 25 años de la invención de la ultraperificidad suministra algunos resultados decepcionantes.


El exministro de Industria José Manuel Soria, en su nuevo papel como conferenciante, ha postulado una revisión, no solo del estatuto de ultraperificidad en la Unión Europea, sino del Régimen Económico Fiscal de Canarias, tal y como está formulado en la actualidad. Lo hizo al intervenir como ponente en una sesión del Free Market Road Show, una gira de conferencias sobre la libertad económica que se celebró en marzo en la Cámara de Comercio de Las Palmas de Gran Canaria.


Los críticos de la ultraperificidad comparten la visión de que los fueros de libertad comercial y bajos impuestos que se otorgaron a Canarias al incorporarse a la historia española y europea en el siglo XV se despliegan mejor si el Archipiélago se sale del corsé de las RUP y adopta un estatuto de región ultramarina, parecido al del Protocolo 2.


Otros expertos sostienen, por el contrario, que la plena integración en la Unión Europea y el estatuto de ultraperificidad definen el encaje adecuado de Canarias. Es el caso de José Sánchez Ruano: “Mirando hacia atrás, podemos afirmar que han sido 25 años positivos para Canarias, y que el cambio de modelo hacia una mayor integración fue, en mi opinión, un acierto”, escribió en una tribuna del pasado 17 de febrero en La Provincia.


El dogma RUP


El simple debate de la cuestión es impensable entre los políticos de Canarias y de Madrid. El tabú del estatuto RUP de Canarias no va a romperse, por más que entre los expertos se evalúe con escepticismo el relato del éxito de la plena integración. Los Gobiernos de España y de Canarias ni se plantean el dogma de la ultraperificidad.


El Memorando recién entregado al presidente del Colegio de Comisarios, o el hecho de que Canarias enviase a la delegación más numerosa y activa al Foro de las Regiones Ultraperiféricas celebrado a finales de marzo en Bruselas indican que España no va a salirse del guión del artículo 349, y que los partidos políticos y el Gobierno regional están cómodos en esta solución política al encaje de Canarias en la Unión.


Los malos indicadores socio-económicos de Canarias mejorarán –sostiene la doctrina oficial del Gobierno de Canarias– con un aumento de los fondos para las RUP. Todas las intervenciones de los representantes de la Comunidad Autónoma en el reciente Foro en Bruselas apuntaron en la misma dirección: más dinero de la Unión Europea para crear empleo y mejorar la competitividad de las regiones alejadas.


Las demandas de las RUP en el Memorando entregado al presidente Juncker enfatizan la necesidad de mantener los programas y de aumentar su dotación financiera.


Las regiones hablan de mantener los programas POSEI para proteger la agricultura local, fomentar el desarrollo rural, y garantizar el abastecimiento de productos básicos, pero también, insisten en aumentar los fondos en el nuevo ciclo financiero de la UE, a partir de 2020. Y todo ello, a pesar de que el último informe de la Comisión al Parlamento Europeo sobre el rendimiento del POSEI, emitido en diciembre pasado, señala efectos perversos significativos del programa.


La Comisión observa que las ayudas se concentran en pocas manos, y recuerda a los Estados miembros que deben “prestar especial atención a la distribución de la ayuda entre los distintos tipos de granjas o sectores en algunas RUP, a fin de reducir las diferencias de ingreso entre beneficiarios y sectores” –página 11 del informe.


También señala que, a pesar de las ayudas, la superficie de producción de tomates de exportaciones se redujo en Canarias, de 2.478 hectáreas en 2006, a 787 en 2014.


La Comisión constata, además, que “la ayuda del POSEI parece tener una incidencia limitada sobre la mejora de la competitividad” de la agricultura en las regiones RUP, “ya que la ayuda contribuye principalmente a limitar los costes operativos”.


El mismo informe de la Comisión al Parlamento pone en evidencia que los subsidios han servido para mantener las actividades de producción agrícola, y “en menor medida, el número de agricultores en la mayoría de los sectores”. Dicho de otro modo: las ayudas han aumentado, pero el número de agricultores se ha reducido, con lo que los fondos europeos han ido a parar cada vez a un número menor de manos.


Aun así, la evaluación global del POSEI para la Comisión es favorable, y subraya que, en términos de empleo, “ha garantizado” el puesto de trabajo de 140.000 personas en las granjas, y de otras 123.000 en el conjunto de la cadena de valor de la producción agrícola en las RUP.


Lo que la Comisión viene a decirle al Parlamento y a los contribuyentes de la Unión Europea es que el modelo de ayudas específicas para las regiones ultramarinas está lejos de ser perfecto, pero los políticos y los funcionarios de Bruselas no tienen una idea mejor para tener contentas a las élites políticas y lobistas de “estas regiones de Europa en el mundo”, tal y como las RUP fueron definidas hace poco en el foro de Bruselas.


Libre@Diario